Déclaration domiciliaire citoyenne : bientôt une obligation ?

4,6. C’est le nombre de fois que nous déménageons au cours de notre vie. Cela peut sembler peu, et pourtant, les Français sont mobiles : chaque année, ils sont près de 3 millions à changer de résidence principale [1]. Mais une fois les cartons déballés, les meubles montés et l’installation passée, rares sont ceux qui pensent à effectuer une déclaration de domicile à la mairie...

Bien que facultative, la démarche de déclaration domiciliaire auprès des services municipaux est pourtant essentielle pour les communes : elles peuvent ainsi connaître la composition de leur territoire et piloter au plus près des besoins leurs politiques publiques locales. Pour ce faire, les maires doivent a minima pouvoir accéder aux données sur le nombre d’habitants dans leur périmètre.

Déclaration domiciliaire citoyenne : combler un manque d’information

Enjeux de l’accès aux données démographiques pour les communes

Les données relatives à la population présentent un intérêt multiple pour les territoires communaux :

• Connaître la population française et de chaque commune, avec des informations sur les caractéristiques de la population : âge, profession, moyens de transport utilisés, conditions de logement ;
• Définir les moyens de fonctionnement des communes, puisque de ces chiffres découle la participation de l’État au budget des communes (calcul de la dotation globale de fonctionnement - DGF) ;
• Prendre des décisions adaptées pour la collectivité.
  Comme le souligne Christine HERZOG, auteur de la proposition de loi sur la déclaration domiciliaire citoyenne, « les investissements dans les écoles, la gestion de la distribution de sacs de tri et du cimetière communal dépendent de la population locale réellement présente ».

Outre la finalité d’intérêt général de pilotage des politiques publiques locales que nous avons déjà évoqué, l’instauration d’une obligation de déclaration domiciliaire présente de multiples intérêts :

• lutter contre les fraudes à l’état civil et avoir une meilleure connaissance du nombre d’habitants en France grâce à la tenue du registre de la population communale ;
• faciliter la mise en œuvre des plans d’urgence, pour gérer les situations de crise auxquelles les communes doivent faire face (crises sanitaires, événements naturels, explosions, incendies, effondrements d’immeubles...etc). Or celles-ci nécessitent des mesures et des moyens importants (plan d’urgence, relogement, service d’accueil, dispositifs d’aides, intervention des secours…etc). Dans de tels contextes, le manque d’informations sur les habitants représente un risque.

Conséquence de la suppression taxe d’habitation

Depuis le 1er janvier 2023, la taxe d’habitation sur les résidences principales a été supprimée pour tous contribuables. Seules les résidences secondaires restent assujetties à la taxe d’habitation [2], ainsi que les logements vacants en zone tendue en vertu de l’article 232 du code général des impôts (CGI).

Actée dans la loi de finances pour 2020, la fin de cet impôt local a été un véritable coup dur économique pour les communes en ce qu’il constituait une source importante de revenus.
Mais pas seulement : la suppression de la taxe d’habitation a également généré une perte d’informations utiles pour les collectivités locales. En effet, à l’instar de l’INSEE et des Services statistiques ministériels (SSM), les communes s’appuyaient également sur ces données pour mieux planifier et gérer leurs projets d’investissements et l’accessibilité des services publics. Ce n’est désormais plus possible par cette voie.

Insuffisance de la collecte de données par le recensement

Le recensement de la population est l’autre outil de collecte de données pour les communes. Instaurée par la loi du 27 février 2002 [3], l’actuelle méthode de recensement repose sur un recueil d’information annuelle, concernant successivement toutes les communes au cours d’une période de cinq ans.

Le recensement se déroule selon des procédures approuvées par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). L’INSEE est le seul organisme habilité à exploiter les questionnaires, de façon anonyme [4].
Plus précisément, la collecte est réalisée de la manière suivante :

• les collectivités de moins de 10 000 habitants réalisent une enquête de recensement portant sur toute la population, à raison d’une commune sur cinq chaque année ;
• les communes de 10 000 habitants ou plus, quant à elles, réalisent tous les ans une enquête par sondage auprès d’un échantillon d’adresses représentant 8% de leurs logements.

Toutefois, malgré tout l’intérêt qu’il représente, le recensement est insuffisant pour atteindre les objectifs précédemment évoqués. Comme le souligne l’énoncé des motifs de la proposition de loi : « pour les communes de moins de 10 000 habitants, le recensement se fait par roulement tous les cinq ans. Pour les autres, il a lieu tous les ans sur un échantillon de 8 % des logements. Ainsi soit les données ne sont pas assez renouvelées, soit l’échantillon n’est pas assez large ».

Actuellement, le recensement repose donc sur des données peu fiables qui ne permet pas d’en faire un outil efficace pour combler le manque d’informations généré par la fin de la taxe d’habitation.
Face aux enjeux de la disponibilité de telles données, la sénatrice Christine HERZOG (Union centriste) a présenté, le 9 mai 2023, une proposition de loi visant à rendre obligatoire la déclaration domiciliaire citoyenne

Déclaration domiciliaire citoyenne : enjeux juridiques

Le contenu de la réforme

La proposition de loi comporte actuellement quatre articles, prévoyant notamment la modification de l’article 103 du Code civil. Rappelons que le texte caractérise actuellement le changement de domicile par la réunion :

1. d’un élément matériel (changement effectif de l’habitation) ;
2. d’un élément intentionnel (intention réelle de la part de l’intéressé de transférer son principal établissement).

La proposition de loi abandonne cette définition et pose le principe d’obligation domiciliaire citoyenne. Plusieurs modifications sont envisagées à ce titre :

• l’article 104 du Code civil, en précisant les informations obligatoires devant figurer dans la déclaration domiciliaire ainsi que les modalités d’enregistrement de la déclaration ;
• l’article 105 du Code civil en instaurant une condition de délai dans la réalisation de la déclaration domiciliaire.
• les ordonnances du 15 juin 1883 relative au département de la Moselle, du 16 juin 1883 relative au département du Bas-Rhin et du 18 juin 1883 relative au département du Haut-Rhin qui rendent obligatoire la déclaration domiciliaire sont abrogées ;
• l’article L. 2122-21 du Code général des collectivités territoriales, qui fixe les attributions du maire, est complété par deux dispositions : la première donne pouvoir aux communes de recueillir les informations relatives à la déclaration domiciliaire et la seconde pose une obligation de transmission des données à l’INSEE, au 31 décembre de chaque année.

Un alignement France-Europe ?

Cette proposition de loi intervient alors que la déclaration domiciliaire n’est pas un dispositif nouveau en France et encore moins en Europe.

En France, la déclaration domiciliaire est un dispositif qui existe, mais qui reste facultatif [5]]. Le caractère contraignant n’étant pas légalement prévu, aucune sanction n’est possible.

Mais quelques exceptions existent :

• l’article R. 431-23 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prévoit depuis le 1er mai 2021 que « tout étranger, séjournant en France et titulaire d’un titre de séjour d’une durée supérieure à un an, est tenu, lorsqu’il transfère le lieu de sa résidence effective et permanente, d’en faire la déclaration, dans les trois mois de son arrivée, à l’autorité administrative territorialement compétente » ;
• l ’Alsace - Moselle applique l’obligation de déclaration et de changement de domicile auprès de l’autorité compétente [6]. Cela étant, les sanctions propres au droit local ayant été abrogées en 1919, l’obligation domiciliaire en Alsace - Moselle est tombée en désuétude de fait.

Qu’en est-il en Europe ?

La déclaration domiciliaire est obligatoire chez bon nombre de nos voisins européens. L’Allemagne, la Belgique, la Suisse, l’Italie ou encore l’Espagne en ont fait une obligation qui s’accompagne de sanctions en cas de non-respect. En Belgique par exemple, « les nouveaux résidents doivent se déclarer sous huit jours, soit par courrier soit par voie électronique ». À défaut, ils risquent une amende allant de 130 à 1 500€ [7].

Dans ce contexte, la France ne peut plus faire figure d’exception en la matière. C’est pourquoi, il est désormais nécessaire de donner un caractère obligatoire à la déclaration domiciliaire citoyenne. C’est ce vers quoi tend la proposition de loi. Mais ce caractère obligatoire pose question, notamment en matière de droits et libertés publiques

Les droits fondamentaux en question

Si le caractère obligatoire de la déclaration domiciliaire tend à devenir un impératif de gouvernance des politiques publiques locales, il n’en demeure pas moins sans conséquence sur les droits fondamentaux et les libertés publiques.

Un tel dispositif ne porte pas atteinte au droit à la vie privée ou à la liberté d’aller et venir garanties par de nombreux textes nationaux et internationaux. Si l’on conçoit l’importance de la réforme, une juste conciliation des intérêts en présence et l’éventuelle justification de l’ingérence devra être explicitée.

La création d’un registre communal qui découle de l’instauration de cette obligation déclarative amène à s’interroger sur le respect des données personnelles tel que prévu par le RGPD et la loi informatique et libertés (LIL). Les enjeux en la matière ne sont évidemment pas oubliés dans la proposition de loi.

L’exposé des motifs confirme l’extrême vigilance qui est portée sur le sujet, puisqu’il fait expressément mention de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés et de la loi du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles.
Plus spécifiquement, l’article 1er prévoir le principe selon lequel « le fichier de la population communale respecte les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ». Il incombera à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) d’accompagner les collectivités, de protéger les données et de contrôler leur utilisation.

La proposition de loi prévoit une entrée en vigueur de l’ensemble des mesures le 1er janvier 2025 [8]. La proposition, déposée au Sénat le 9 mai 2023 n’a, pour l’heure, pas passé le cap de la première lecture.

Notes :